關于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權的指導意見
為深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，進一步提高生態(tài)環(huán)境部門依法行政的能力和水平，指導生態(tài)環(huán)境部門進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權的適用和監(jiān)督，有效防范執(zhí)法風險，根據(jù)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》《國務院辦公廳關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》《環(huán)境行政處罰辦法》等規(guī)定，制定本意見。
一、適用行政處罰自由裁量權的原則和制度
（一）基本原則。
1.合法原則。生態(tài)環(huán)境部門應當在法律、法規(guī)、規(guī)章確定的裁量條件、種類、范圍、幅度內(nèi)行使行政處罰自由裁量權。
2.合理原則。行使行政處罰自由裁量權，應當符合立法目的，充分考慮、全面衡量地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、執(zhí)法對象情況、危害后果等相關因素，所采取的措施和手段應當必要、適當。
3.過罰相當原則。行使行政處罰自由裁量權，必須以事實為依據(jù)，處罰種類和幅度應當與當事人違法過錯程度相適應，與環(huán)境違法行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。
4.公開公平公正原則。行使行政處罰自由裁量權，應當向社會公開裁量標準，向當事人告知裁量所基于的事實、理由、依據(jù)等內(nèi)容；應當平等對待行政管理相對人，公平、公正實施處罰，對事實、性質、情節(jié)、后果相同的情況應當給予相同的處理。
（二）健全規(guī)范配套制度。
1.查處分離制度。將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能進行相對分離，使執(zhí)法權力分段行使，執(zhí)法人員相互監(jiān)督，建立既相互協(xié)調(diào)、又相互制約的權力運行機制。
2.執(zhí)法回避制度。執(zhí)法人員與其所管理事項或者當事人有直接利害關系、可能影響公平公正處理的，不得參與相關案件的調(diào)查和處理。
3.執(zhí)法公示制度。強化事前、事后公開，向社會主動公開環(huán)境保護法律法規(guī)、行政執(zhí)法決定等信息。規(guī)范事中公示，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程要主動表明身份，接受社會監(jiān)督。
4.執(zhí)法全過程記錄制度。對立案、調(diào)查、審查、決定、執(zhí)行程序以及執(zhí)法時間、地點、對象、事實、結果等做出詳細記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理。
5.重大執(zhí)法決定法制審核制度。對涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風險，直接關系行政相對人或第三人重大權益，經(jīng)過聽證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的案件，設立專門機構和人員進行嚴格法制審核。
6.案卷評查制度。上級生態(tài)環(huán)境部門可以結合工作實際，組織對下級生態(tài)環(huán)境部門的行政執(zhí)法案卷評查，將案卷質量高低作為衡量執(zhí)法水平的重要依據(jù)。
7.執(zhí)法統(tǒng)計制度。對本機構作出行政執(zhí)法決定的情況進行全面、及時、準確的統(tǒng)計，認真分析執(zhí)法統(tǒng)計信息，加強對信息的分析處理，注重分析成果的應用。
8.裁量判例制度。生態(tài)環(huán)境部門可以針對常見環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權尺度把握適當?shù)牡湫桶咐�，為行政處罰自由裁量權的行使提供參照。
二、制定裁量規(guī)則和基準的總體要求
（三）制定的主體。省級生態(tài)環(huán)境部門應當根據(jù)本意見提供的制定方法，結合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準。鼓勵有條件的設區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級行政處罰自由裁量規(guī)則和基準進一步細化、量化。
（四）制定的原則。制定裁量規(guī)則和基準應當堅持合法、科學、公正、合理的原則，結合污染防治攻堅戰(zhàn)的要求，充分考慮違法行為的特點，按照寬嚴相濟的思路，突出對嚴重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用，鼓勵和引導企業(yè)即時改正輕微違法行為，促進企業(yè)環(huán)境守法。
制定裁量規(guī)則和基準應當將主觀標準與客觀標準相結合，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，細化裁量標準，壓縮裁量空間，為嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、精準執(zhí)法提供有力支撐。
（五）制定的基本方法。制定裁量規(guī)則和基準，要在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)違法行為構成要素和違法情節(jié)，科學設定裁量因子和運算規(guī)則，實現(xiàn)裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現(xiàn)過罰相當?shù)奶幜P原則。
制定自由裁量規(guī)則和基準，應當綜合考慮以下因素：違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響；違法行為當事人的主觀過錯程度；違法行為的具體表現(xiàn)形式；違法行為危害的具體對象；違法行為當事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。
制定裁量規(guī)則和基準，應當及時、全面貫徹落實新出臺或修訂法律法規(guī)規(guī)定，對主要違法行為對應的有處罰幅度的法律責任條款基本實現(xiàn)全覆蓋。裁量規(guī)則和基準不應局限于罰款處罰，對其他種類行政處罰的具體適用也應加以規(guī)范。
嚴格按照環(huán)境保護法及其配套辦法規(guī)定的適用范圍和實施程序，進一步細化規(guī)定實施按日連續(xù)處罰、查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，以及移送公安機關適用行政拘留的案件類型和審查流程，統(tǒng)一法律適用。對符合上述措施實施條件的案件，嚴格按規(guī)定進行審查，依法、公正作出處理決定，并有充分的裁量依據(jù)和理由。對同類案件給予相同處理，避免執(zhí)法的隨意性、任意性。
有條件的生態(tài)環(huán)境部門可充分運用信息化手段，開發(fā)和運用電子化的自由裁量系統(tǒng)，嚴格按照裁量規(guī)則和基準設計并同步更新。有條件的省級生態(tài)環(huán)境部門，應當建立省級環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，實現(xiàn)統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量，并與國家建立的環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。
生態(tài)環(huán)境部將在“全國環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，通過輸入有關裁量因子，經(jīng)過內(nèi)設函數(shù)運算，對處罰額度進行模擬裁量，供各地參考。
三、制定裁量規(guī)則和基準的程序
（六）起草和發(fā)布。生態(tài)環(huán)境部門負責行政處罰案件審查的機構具體承擔裁量規(guī)則和基準的起草和發(fā)布工作。起草時應當根據(jù)法律法規(guī)的制定和修改以及國家生態(tài)文明政策的調(diào)整，結合地方實際，參考以往的處罰案例，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，按照規(guī)范性文件的制定程序組織實施。
（七）宣傳和實施。生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布裁量規(guī)則和基準后，應當配套編制解讀材料，就裁量規(guī)則和基準的使用進行普法宣傳和解讀。有條件的地區(qū)還可以提供模擬裁量的演示系統(tǒng)。
（八）更新和修訂。生態(tài)環(huán)境部門應當建立快速、嚴謹?shù)膭討B(tài)更新機制，對已制定的裁量規(guī)則和基準進行補充和完善，提升其科學性和實用性。
四、裁量規(guī)則和基準的適用
（九）調(diào)查取證階段。環(huán)境違法案件調(diào)查取證過程中，執(zhí)法人員應當以裁量規(guī)則和基準為指導，全面調(diào)取有關違法行為和情節(jié)的證據(jù)；在提交行政處罰案件調(diào)查報告時，不僅要附有違法行為的定性證據(jù)，還應根據(jù)裁量因子提供有關定量證據(jù)。開發(fā)使用移動執(zhí)法平臺的，應當與裁量系統(tǒng)相銜接，為執(zhí)法人員現(xiàn)場全面收集證據(jù)、正確適用法律提供幫助。
（十）案件審查階段。案件審查過程中，案件審查人員應當嚴格遵守裁量規(guī)則和使用裁量基準，對具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議；經(jīng)集體審議的案件也應當專門對案件的裁量情況進行審議，書面記錄審議結果，并隨案卷歸檔。
（十一）告知和聽證階段。生態(tài)環(huán)境部門應當在告知當事人行政處罰有關違法事實、證據(jù)、處罰依據(jù)時，一并告知行政處罰裁量權的適用依據(jù)，及其陳述申辯權利。當事人陳述申辯時對自由裁量適用提出異議的，應當對異議情況進行核查，對合理的意見予以采納，不得因當事人的陳述申辯而加重處罰。
（十二）決定階段。生態(tài)環(huán)境部門在作出處罰決定時，應當在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據(jù)和理由，以及對當事人關于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。
（十三）裁量的特殊情形。
1.有下列情形之一的，可以從重處罰。
（1）兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；
（2）重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；
（3）在案件查處中對執(zhí)法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；
（4）環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；
（5）環(huán)境違法行為引起不良社會反響的；
（6）其他具有從重情節(jié)的。
2.有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰。
（1）主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的；
（2）受他人脅迫有環(huán)境違法行為的；
（3）配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的；
（4）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
3.有下列情形之一的，可以免予處罰。
（1）違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實施關停或者實施停止建設、停止生產(chǎn)等措施的；
（2）違法行為持續(xù)時間短、污染�。ㄈ纭俺瑯伺欧潘廴疚锊怀^2小時，且超標倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規(guī)范貯存危險廢物時間不超過24小時、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當日完成整改的；
（3）其他違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。
五、裁量權運行的監(jiān)督和考評
（十四）信息公開。生態(tài)環(huán)境部門制定的裁量規(guī)則和基準規(guī)范性文件，應當按照上級生態(tài)環(huán)境部門和同級政府信息公開的要求，在政府網(wǎng)站發(fā)布，接受社會監(jiān)督。
（十五）備案管理。生態(tài)環(huán)境部門應當在裁量規(guī)則和基準制發(fā)或變更后15日內(nèi)報上一級生態(tài)環(huán)境部門備案。
（十六）適用監(jiān)督。上級生態(tài)環(huán)境部門應當通過對行政處罰案卷的抽查、考評以及對督辦案件的審查等形式，加強對下級生態(tài)環(huán)境部門裁量規(guī)則和基準適用的指導；發(fā)現(xiàn)裁量規(guī)則和基準設定明顯不合理、不全面的，應當提出更新或者修改的建議。對不按裁量規(guī)則和基準進行裁量，不規(guī)范行使行政處罰自由裁量權構成違法違紀的，依法追究法律責任。
六、《關于印發(fā)有關規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號）同時廢止。
附件：部分常用環(huán)境違法行為自由裁量參考基準及計算方法
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